Giuseppe Cerboni
IL CONTRIBUTO DEL RAGIONIERE GENERALE DELLO STATO GIUSEPPE CERBONI: PRINCIPI E TECNICHE 1. Metodologia della ricerca. La ricerca dal titolo "Approfondimento sul contributo del Ragioniere Generale dello stato Giuseppe Cerboni: principi e tecniche" si colloca all’interno del progetto di ricerca "Bilancio e Contabilità di stato: peculiarità italiane ed esigenze di cambiamento nel contesto internazionale".
Il progetto complessivo si propone, a partire da un indagine di carattere storico, di individuare le caratteristiche del processo innovativo di cui è oggetto il sistema pubblico e rintracciare, nello specifico, l’impalcatura di rilevazione che deve guidare l’intero impianto tecnico-contabilile nazionale. La ricerca sul contributo di Giuseppe Cerboni si pone l’obiettivo di esaminare il funzionamento contabile della Logismografia e di valutare il livello di diffusione che tale metodo ottenne nel settore pubblico, ed in particolare nella Ragioneria generale dello Stato. Consapevoli che tale Istituzione, in virtù del ruolo che detiene all’interno dell’amministrazione statale e per l’importanza che il sistema di rilevazione contabile assume al suo interno, dovesse essere studiata con particolare attenzione. Se dal punto di vista metodologico la logismografia si dimostrò sotto molti aspetti complicata ed artificiosa, difficile da comprendere e da applicare, lo studio si è posto come obiettivo ultimo non solo quello di comprenderne il tecnicismo contabile, ma di enfatizzare lo spessore scientifico, la portata innovativa ed il contributo complessivo del pensiero cerboniano alla dottrina economico-aziendale e agli studi di contabilità pubblica. Nella sua opera, infatti, prende avvio l’impostazione di uno studio unitario della vita aziendale;per la prima volta si parla di una sola dottrina – la ragioneria – capace di comprendere nel suo campo di studio ogni manifestazione del mondo fenomenico d’azienda. Nelle concezioni del Cerboni Contabilità, Computisteria e Logismografia ruotano intorno al pensiero logismologico, per il quale il punto di vista per l’osservazione dei fatti si sposta dall’esterno all’interno dell’uomo, e proprio sulla base di queste considerazioni la ragioneria può essere ricondotta a unità di studio. L’opera del Cerboni subì l’attacco di molti esponenti della dottrina, con la conseguenza che, accanto all’accantonamento del metodo, probabilmente criticabile, venne sottovalutata o tralasciata anche la parte più scientifica ed elevata dei suoi studi. Gli obiettivi che la ricerca si propone di raggiungere possono essere pertanto sintetizzati come segue: § analizzare l’evoluzione storico-normativa della contabilità dello Stato al fine di contestualizzare storicamente il contributo del Cerboni; § esaminare il funzionamento contabile della Logismografia e di valutarne il livello di diffusione che ottenne nel settore pubblico e in particolare nella Ragioneria Generale dello Stato; § studiare sistematicamente le critiche che la dottrina mosse all’impianto contabile logismografico; § la portata innovativa ed il contributo complessivo del pensiero cerboniano alla dottrina economico-aziendale agli studi di contabilità pubblica; § svolgere un attività di disseminazione dei risultati conseguiti attraverso la partecipazione a convegni e seminari specifici e attraverso alcune pubblicazioni. Il metodo d’indagine in cui si è articolato il progetto di ricerca è quello degli "stadi successivi" attraverso il quale l’attività di ricerca viene a scomporsi in più fasi e sottofasi legate da un unico ed organico percorso d’indagine. Il metodo in questione ha permesso di pianificare l’intera l’attività di ricerca e di verificarne, passo dopo passo, la congruenza con la ricerca generale e di apprezzarne i risultati parziali a cui progressivamente si perveniva. Nello specifico l’articolazione delle attività si è sviluppata attraverso due fasi principali, che rappresentano le guidelines della ricerca modulate, a loro volta, in relazione alle necessità scientifiche riscontrate in ulteriori sottofasi relative alle particolari esigenze di studio emerse. 2. Articolazione del progetto di ricerca. L’attività di ricerca è stata articolata in due fasi distinte tra loro correlate, a loro volta ulteriormente strutturate in sottofasi per consentire di approfondire i vari ambiti di analisi ritenuti essenziali per rappresentare esaustivamente il contributo scientifico-dottrinale fornito dal Cerboni nella sua veste di Ragioniere Generale dello Stato. La prima fase della ricerca, di carattere propedeutico alla seconda, è stata articolata in due sottofasi: La sottofase 1: è stata rivolta all’analisi del contesto storico - istituzionale che ha caratterizzato l’assetto tecnico della Contabilità di Stato a seguito dell’unificazione d’Italia.In questa fase si è provveduto ad esaminare i provvedimenti normativi relativi alla Contabilità di stato e le modalità di rilevazione contabile che da essi sono derivati. In tal modo si è potuto ricostruire l’assetto contabile nel momento in cui Cerboni ha assunto l’incarico di Ragioniere e quindi evidenziare da un lato le esigenze che quest’ultimo aveva riscontrato e dall’altro le soluzioni che attraverso la logismografia intendeva proporre. La sottofase 2 si è concentrata sull’analisi della logismografia con lo scopo di evidenziarne il funzionamento e le peculiarità connesse al suo utilizzo.In questa fase sono stati, pertanto, rintracciati i principi di fondo e i meccanismi operativi su cui si impernia il metodo tabellare ideato dal Cerboni. La seconda fase approfondisce l’applicazione del metodo logismografico agli apparati dello Stato esaminandone la valenza informativa e le tecniche di rilevazione nonché le difficoltà di applicazione e gli esiti conclusivi che l’esperienza logismografica comportò nell’impianto contabile dello Stato. Con la sottofase 1 si è inteso, pertanto, esaminare le istituzioni in cui essa ha trovato applicazione analizzando in ciascuna di esse i principi di funzionamento, le modalità di rilevazione, le logiche di rappresentazione ed infine le sintesi finanziarie ed economico-patrimoniali a cui il metodo consentiva di pervenire. Nella sottofase 2, infine, l’attenzione è stata rivolta all’analisi del periodo successivo all’incarico del Cerboni, periodo nel quale il Maestro ha continuato l’opera di divulgazione e diffusione del proprio metodo. Tabella 1. Struttura della ricerca 3. Biblioteche pubbliche, Archivi e sedi in cui si è svolta la ricerca. L’attività è stata svolta attraverso la consultazione di: q Libri e testi; q documenti; q scritture di rilevazione; q relazioni; q riviste; q Bilanci di Stato; q commenti storici sull’assetto contabile dello Stato; q Manoscritti e documenti inediti. Le sedi interessate sono state: q Biblioteca dell’Università di Pisa (Facoltà di Economia); q Biblioteca dell’Università di Pisa (Facoltà di Giurisprudenza); q Biblioteca dell’Università di Pisa (Facoltà di Scienze Politiche); q Biblioteca storica "Dono E. Giannessi" Dipartimento di Economia Azien- dale "E. Giannessi" Facoltà di Economia di Pisa; q Biblioteca dell’Università di Siena (Facoltà di Economia); q Biblioteca della Ragioneria Generale dello Stato; q Biblioteca della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in Roma q Biblioteca della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in Bo- logna; q Archivio personale di Giuseppe Cerboni (Ritrovamento); q Archivio della Ragioneria Generale dello Stato. Di particolare rilievo è stata l’attività di studio, esame e catalogazione dell’archivio personale di Giuseppe Cerboni rinvenuto presso la sua abitazione. I documenti ed i testi riguardanti le opere ed il lavoro del Cerboni, esaminati presso archivi e biblioteche, presentavano una scarsa sistematicità. Ciò non consentiva di evidenziare il contributo fattivo e l’attività svolta dall’Autore nell’ambito della contabilità pubblica, ed in particolare, l’impegno profuso dallo stesso nella contabilità della Ragioneria Generale. Proprio dall’esame dell’archivio della Ragioneria generale le tracce documentali del lavoro cerboniano apparivano frammentarie e piuttosto scarse, tali cioè da far ipotizzare che gran parte dei trattati, dei documenti e delle opere del Cerboni si trovassero presso la sua abitazione. Dopo aver rintracciato i discendenti del Cerboni, e una volta ottenuto il loro consenso all’esame dell’archivio famigliare, è stato possibile accedere ad una serie di documenti e scritti, alcuni inediti, che hanno consentito di arricchire ulteriormente le informazioni sulla Logismografia cerboniana e sull’ampio dibattito dottrinale che si sviluppò intorno al metodo contabile ideato dal Maestro. Il Ragioniere aveva personalmente provveduto a raccogliere, rilegare e catalogare una serie di pubblicazioni, sue e di diversi altri autori. L’archivio rinvenuto risulta composto da ventitrè raccoglitori intitolati Opere di logismografia, contenenti testi, opere,articoli, documenti, lettere ed appunti personali. La maggior parte delle opere sono rilegate e numerate in maniera tale da far supporre un lavoro di catalogazione svolto dal Cerboni stesso, probabilmente di quelle che riteneva i lavori più significativi. Fra queste figurano, oltre una gran quantità di opere proprie, numerosi scritti di suoi sostenitori (il Bonalumi, il Riva, il Rossi ed il figlio stesso,Carlo Cerboni, che aveva raccolto in uno scritto gli appunti delle lezioni impartitegli dal padre circa il funzionamento del metodo di registrazione che ideò) ma anche dei suoi avversari (in particolare D’Alvise e l’Accademia dei Ragionieri di Bologna), oltre, ovviamente, ad un certo numero di pubblicazioni della Ragioneria Generale dello Stato. Molte opere portano ancora i segni della fervente attività di studio e analisi condotta da Cerboni. Su molti di essi sono ancora evidenti le note e commenti a margine apposte dal Maestro in cui fissava le considerazioni che la lettura gli suscitava e le parti che riteneva prioritarie e rilevanti. Tra le opere rinvenute e di cui è stata presa visione meritano particolare menzione: q Una lettera manoscritta indirizzata al Ministro del Tesoro Luzzatti nella quale il Cerboni evidenzia l’evoluzione della Logismografia e risponde ad alcune critiche fatte dai suoi avversari e rinnova la richiesta di una maggiore considerazione circa l’applicazione di tale metodo contabile. q Un quadro raffigurante il sistema della contabilità dello Stato secondo il metodo logismografico. q Un testo scritto dal figlio del Cerboni nel quale riassume e dimostra al padre la propria comprensione del metodo logismografico. q Una lettera aperta di presentazione del metodo logismografico al Re d’Italia. q Altre opere che racchiudono il suo pensiero. Accanto all’attività di ricerca, numerosi sono stati i momenti di confronto e dialogo con il Professor Anselmi con il quale si è concordato l’impianto strutturale della ricerca sul Cerboni e verificato, attraverso riunioni settimanali, il progressivo svolgersi dello studio e gli esiti che nel tempo venivano conseguiti. L’attività di coordinamento, ed in particolare, quello di verifica della conformità delle parti assegnate a ciascuno dei membri dell’unità di ricerca con l’impianto complessivo della ricerca è avvenuto attraverso una serie di riunioni; sia ristrette, in cui partecipavano solo il Prof. Anselmi e coloro cui era stato assegnato un tema di ricerca affine dal punto di vista cronologico e/o del contenuto e riunioni plenarie, in cui partecipavano tutti i membri della ricerca, che si sono tenute in Roma presso la sala Gastaldi della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione nelle giornate del 12 dicembre 2003 e del 5 Febbraio 2004. 4. Lavoro svolto durante la Prima fase La prima parte dell’attività di ricerca (cfr. Sottofase 1- Fase 1) è stata indirizzata a comprendere il contesto storico e dottrinale che ha caratterizzato l’epoca storica in cui il Cerboni ha assunto l’incarico di Ragioniere Generale dello stato. A tal fine sono state esaminate, dalla proclamazione del Regno d’Italia al 1876, le Norme ed i regolamenti di contabilità, le discussioni parlamentari, i progetti di riforma proposti dalle varie Commissioni che nel tempo si succedettero così da comprendere le modalità di tenuta della contabilità e la situazione che il Cerboni si trovava ad affrontare nella veste di Ragioniere Generale. In seguito alla proclamazione del Regno d’Italia dal punto di vista amministrativo venne avvertita la necessità di uniformare in un’unica struttura funzionale la pluralità di ordinamenti che fino all’ora avevano caratterizzato gli stati pre-unitari. L’esigenza di coordinamento e coesione veniva particolarmente avvertita proprio per la regolamentazione finanziaria e contabile del nuovo Stato. L’epoca pre-unitaria aveva favorito il diffondersi di una pluralità di sistemi di rilevazione contabile che dovevano necessariamente, e con urgenza, essere ricondotti ad unità. La soluzione che si rivelò maggiormente tempestiva ed efficace consistette nell’adattare il testo della Legge Cavour del 23 marzo 1853 n. 1483, (il primo codice ragionieristico del Regno), alla nuova realtà unitaria. La Legge, voluta dall’allora Ministro delle finanze Cavour, rappresentava la sintesi dei migliori ordinamenti europei ed era nata dopo approfonditi studi, anche sul campo, in Francia, Belgio e Gran Bretagna. L’aspetto più rilevante da sottolineare era l’introduzione per Legge della partita doppia come metodo della Contabilità di Stato. L’intervento più significativo, che pose le basi per la costituzione dell’ordinamento contabile italiano, fu il progetto di legge 4 febbraio 1868, presentato dal Ministro delle finanze Cambray - Digny, recante ad oggetto le disposizioni sull’amministrazione del patrimonio dello Stato e sulla contabilità, che trovò definitiva approvazione nella Legge 22 aprile 1869 n. 5026. In piena coerenza con l’intenzione di creare un corpo unico nell’impianto contabile dello Stato, il progetto prevedeva la creazione di appositi organismi: la Tesoreria generale, per il "maneggio" del pubblico denaro, e la Ragioneria generale, per la regolare tenuta delle scritture e delle rilevazioni contabili. La legge che istituì la Ragioneria generale dello Stato prevedeva che questa dovesse vigilare le Ragionerie centrali, a dare loro unità di indirizzo, coordinare e riassumere i dati forniti da queste, allo scopo di pervenire alla redazione del bilancio di previsione e del rendiconto e alla preparazione delle situazioni finanziarie e delle dimostrazioni occorrenti al Ministro delle Finanze, in altri termini per coordinare e riassumere in unico impianto contabile le scritture dello Stato. Il sistema di contabilità prescelto si basava sulla tenuta di "scritture per bilancio", sia presso le singole amministrazioni, sia presso i Ministeri, aventi lo scopo di riunire e di tenere in evidenza la contabilità descrittiva dell’entrata e della spesa del Regno, perché ritenute in grado di assicurare prontezza, evidenza e regolarità dei conti, nonché un’idonea scomposizione delle entrate e delle spese in partite di credito e di debito a carico dei singoli agenti, per individuare così le specifiche responsabilità. Il sistema contabile risultava, infatti, incentrato su più ordini di rilevazione: scritture ordinatrici, che descrivono e registrano le operazioni che "impegnano" e "spendono" il bilancio; sindacatrici, che si collegano al riscontro preventivo dei titoli di spesa; esecutrici, che imprimono carattere esecutivo ai titoli. Nel periodo successivo al 1870 sono ancora numerosi i provvedimenti normativi che interessano le attribuzioni del Ragioniere Generale, che pur non stravolgendone i compiti ne limitano i poteri, ad esempio, allo scopo di evitare ogni possibile ingerenza negli affari amministrativi, vengono ridefiniti i limiti del potere di vigilanza, disponendo che esso potesse esplicarsi solo con l’intesa dei Capi dei servizi amministrativi, cui si attribuiva la responsabilità, anche contabile, degli atti posti sotto la loro competenza, nonché l’obbligo di presentare al Parlamento, a cura del Ministro delle finanze, una relazione esplicativa dell’attività svolta, con le proposte di modifica ed integrazione dell’ordinamento contabile vigente. Il dettato della legge Cambray-Digny, nelle pratiche operative continuava a dimostrare il bisogno di ulteriori affinamenti.Il riscontro delle spese era di fatto ricondotto ad un semplice adempimento formale e nella prassi la formazione di eccedenze d’impegni rispetto agli stanziamenti accordati era alquanto diffusa, configurando una situazione di marcata instabilità nella gestione finanziaria dello Stato. In tal senso, da parte Ministri che si sono succeduti alle finanze, non mancarono tentativi di revisionare l’impianto contabile avvalendosi anche del supporto di studi e progetti di notevole interesse storico-scientifico, ma che in sostanza, non si rivelarono capaci di risolvere i dubbi e le inefficienze funzionali che affliggevano il sistema contabile di stato, le cui vicende, da anni, animavano le discussioni parlamentari. L’incarico di Ragioniere Generale dello Stato al Cerboni venne assegnato dall’allora Ministro delle finanze Depretis, la cui azione legislativa si svolse avendo presente l’obiettivo di ammodernare l’amministrazione finanziaria assegnando una nuova regolamentazione al sistema dei riscontri ed auspicando il completo svincolarsi delle Ragionerie centrali dai rispettivi Ministeri e il loro successivo incardinarsi nella struttura funzionale e gerarchica della Ragioneria generale. Essa avrebbe assunto un ruolo di coordinamento e verifica sulle rilevazioni contabili effettuate dalla singole ragionerie favorendo cosi un’impostazione unitaria ed integrata dell’impianto contabile dello Stato. Nella fase successiva della ricerca (Cfr. Sottofase 2 – Fase 1) una volta inquadrato dal punto di vista normativo-contabile il momento storico in cui il Cerboni assumeva l’incarico di ragioniere generale dello Stato si è analizzato la Logismografia nei suoi cardini fondamentali. Secondo lo studioso, lo svolgimento della vita delle aziende deve essere descritto attraverso una serie di conti totalmente personali, "veri e vivi", non "morti" o "di comodo", riferibili a persone naturali o giuridiche (attraverso i legittimi rappresentanti), da cui devono risultare, attraverso la registrazione delle operazioni in Dare ed in Avere, i rapporti di debito e di credito che tra loro intercorrono, con un effetto personale ed effettivo. Il principio di fondo attorno al quale si svolge il metodo logismografico risiede nell’assioma per cui il proprietario è creditore della sostanza investita in azienda e debitore delle sue passività, in contrapposizione alla posizione degli agenti e corrispondenti, mentre l’amministratore è colui che "tiene la bilancia del dare e dell’avere tra il proprietario da una parte e gli agenti e corrispondenti dall’altra". Da ciò deriva la tenuta di due serie di conti, specifici e giuridici, riferibili al proprietario e all’ente agenziale. I conti accesi alla persona del proprietario gli vengono riferiti in quanto egli è "creditore giuridico di tutte le attività, e debitore parimenti giuridico di tutte le passività dell’azienda". I conti accesi alle persone che compongono l’ente agenziale, specularmente, trovano la loro giustificazione nel fatto che rappresentano, in contropartita alla posizione giuridica del proprietario, i debitori delle attività ed i creditori delle passività dell’azienda. La tabella seguente sintetizza i principi fondamentali della Logismografia correlandoli ai corollari che da essi scaturiscono. Tabella 2 I principi della Logismografia CANONI FONDAMENTALI COROLLARI I Ogni amministrazione consta di una o più aziende, ed ogni azienda ha un proprietario o un principale, a cui appartiene o assolutamente o per rappresentanza la materia da amministrare: e per contrapposto non si può amministrare senza che il proprietario o il principale entri in relazione con agenti e corrispondenti. Può essere proprietario dell’azienda o un solo individuo o una riunione di individui costituitasi in società. Il principale dell’azienda, se non è il proprietario stesso, sarà sempre un rappresentante di lui, che abbia presso i terzi eguali poteri. Il proprietario o principale esercita di diritto la supremazia dell’azienda. II Altro è godere la proprietà e la supremazia dell’azienda, altro l’amministrarla. Se il proprietario amministra l’azienda da se stesso, riveste la doppia distinta qualità di proprietario e di amministratore. III Altro è amministrare l’azienda, altro custodire le sostanze di lei e risponderne materialmente. Se l’amministratore all’incarico della direzione degli affari dell’azienda e di darne ragione aggiungesse pur quello di custodirne materialmente le sostanze, vestirebbe due qualità, quella di amministratore e quella di agente consegnatario. IV Non si crea un debitore senza contemporaneamente creare un creditore e viceversa. Ogni somma derivante da qualsivoglia operazione dell’azienda deve essere registrata in dare ed avere. V Il proprietario, amministri o no l’azienda, è di fatto il creditore delle sostanze e il debitore delle passività di lei inverso gli agenti e i corrispondenti. Il credito del proprietario corrisponde al debito degli agenti e dei corrispondenti, e viceversa il credito di costoro corrisponde al debito del proprietario. L’amministratore tiene la bilancia del dare e dell’avere tra il proprietario da una parte e gli agenti e corrispondenti dall’altra. L’amministratore non può essere debitore o creditore della azienda se non come agente consegnatario o corrispondente estraneo ad essa. VI Il dare e l’avere del proprietario non varia che pel fatto di perdite o i guadagni, ovvero per accrescimenti o diminuzioni alla prima dote che lo stesso proprietario assegnò all’azienda. Le permutazioni degli oggetti rappresentanti il capitale dell’azienda od il passaggio sia identica, non modificano né la condizione economica del proprietario, né quella, collettivamente intesa, degli agenti e dei corrispondenti. 5. Lavoro svolto durante la seconda fase La seconda fase della ricerca si è concentrata sul contributo e l’impegno che Giuseppe Cerboni dedicò agli studi di contabilità di Stato, ed in particolare, sul ruolo e sull’importanza che ebbe nel processo di sviluppo contabile quando nel 1876, venne chiamato alla direzione della Ragioneria generale dal neo-Presidente del Consiglio e Ministro delle Finanze Depretis. Il Cerboni, che già aveva avuto significative esperienza di contabilità pubblica presso il Ministero della Guerra, aveva elaborato un proprio metodo di registrazione, la "Logismografia", che riteneva in pieno rispondente alle esigenze contabili dello Stato. Il Cerboni ricoprì il ruolo di Ragioniere generale dello Stato dal 10 aprile del 1876 al 30 aprile del 1891, fino alla nomina a Consigliere della Corte dei Conti. L’accettazione dell’incarico fu subordinata alla possibilità di applicare il metodo Logismografico da lui elaborato alla contabilità dello Stato. A tal fine, l’impianto contabile in oggetto fu preventivamente sottoposto al vaglio del Ministro Depretis attraverso un documento che ne sintetizzava il funzionamento. Dopo averne studiato il funzionamento e prescritte delle sperimentazioni presso le Intendenze di finanza di Roma, Napoli e Salerno, nonché presso l’Economato generale ed il Ministero dell’Agricoltura, Industria e Commercio, Depretis, con r.d. 15 giugno 1877 approvò il «Quadro di contabilità per le scritture in partita doppia (con metodo logismografico) per la Ragioneria generale dello Stato» e stabilì l’abrogazione delle istruzioni emanate con il precedente decreto ministeriale 4 settembre 1874 n. 7699, la cui applicazione, secondo il parere del Ragioniere, comportava un forte ritardo nell’efficacia informativa dei conti e conseguentemente, la necessità di attingere le informazioni dalle scritture tenute in forma semplice. Prima ancora che alla Ragioneria generale, la Logismografia era stata applicata alla contabilità militare dell’esercito toscano: tra il 1864 e il 1865 Cerboni compilò un corpo di istruzioni per cui i conti della gestione del materiale amministrativo dell’esercito si raccogliessero in scritture per bilancio, così da poter verificare i movimenti amministrativi e la loro regolarità. I concetti di tale ordinamento erano spiegati nella relazione che precedeva il r.d. 7 febbraio 1864 e nello scritto Sull’ordinamento della contabilità dello Stato del 1866.In esso Cerboni, nel sostenere la necessità di introdurre la scrittura in partita doppia nell’amministrazione dello Stato, ne mise tuttavia in rilievo le difficoltà di applicazione, imputate ad alcune sue manchevolezze. Riteneva di potervi far fronte con il nuovo sistema da lui ideato, fondato sulla teorica delle funzioni amministrative e delle responsabilità inerenti a ciascuna di esse. Il metodo logismografico si basava sulla teorica delle funzioni amministrative: Cerboni riteneva che tutte le operazioni di contabilità potessero essere ricondotte a tre serie di azioni, ciascuna delle quali poteva essere personificata in un ente che se ne assumeva la responsabilità, come rappresentato nella sottostante tabella 3. Tabella 3 La teoretica della funzione amministrativa alla base dell’impianto logismografico